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La mise à l’abri des personnes à la rue

 Le droit

 Le droit opposable au logement et à l’hébergement

Le droit au logement est affirmé dans les textes internationaux et français. Il est depuis 1995 un objectif à valeur constitutionnelle qui n’a cessé depuis d’être précisé et renforcé au plan législatif.

Le droit au logement ne signifie pas que la Nation a l’obligation de fournir un logement à toute personne qui en fait la demande, mais qu’elle doit apporter les aides prévues par la loi, aux personnes qui remplissent les conditions pour en bénéficier.
Depuis la loi DALO, ce droit n’est plus seulement déclaratif : il est opposable devant les tribunaux. L’État a la responsabilité de rendre ce droit effectif, en fournissant un logement ou un hébergement (selon la situation administrative et personnelle) à toute personne qui en fait la demande.

Dans les faits, il y a loin entre l’existence de ce droit opposable et la possibilité matérielle pour toutes les familles vivant en squat et bidonville de le solliciter, et plus encore entre le fait d’être reconnu prioritaire par une commission de médiation et le fait d’être effectivement relogé. Néanmoins, l’existence de ce droit, qui concerne au premier chef les habitants de squats et bidonvilles, doit conduire les acteurs à rechercher prioritairement des solutions dans le cadre de l’hébergement et du logement de droit commun, et non plus du côté des réponses humanitaires.

 L’obligation d’accueil inconditionnel

Le droit à l’hébergement est inconditionnel, le seul critère étant celui de la détresse sociale. Aucune exigence particulière ne peut être invoquée pour contourner l’obligation générale d’accueil. Notamment, l’aide sociale à l’hébergement ne requiert pas la régularité du séjour sur le territoire. Tous les publics sans discrimination doivent pouvoir être informés, accueillis et orientés.

Article L345-2-2 du code de l’action sociale et des familles (CASF - modifié par la loi n°2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové) :
« Toute personne sans abri en situation de détresse médicale, psychique et sociale a accès, à tout moment, à un dispositif d’hébergement d’urgence. Cet hébergement d’urgence doit lui permettre, dans des conditions d’accueil conformes à la dignité de la personne humaine, de bénéficier de prestations assurant le gîte, le couvert et l’hygiène, une première évaluation médicale, psychique et sociale, réalisée au sein de la structure d’hébergement ou, par convention, par des professionnels ou des organismes extérieurs et d’être orientée vers tout professionnel ou toute structure susceptibles de lui apporter l’aide justifiée par son état, notamment un centre d’hébergement et de réinsertion sociale, un hébergement de stabilisation, une pension de famille, un logement-foyer, un établissement pour personnes âgées dépendantes, un lit halte soins santé ou un service hospitalier. »

Article L 115-1 du CASF
« La lutte contre la pauvreté et les exclusions (…) tend à garantir sur l’ensemble du territoire l’accès effectif de tous aux droits fondamentaux dans les domaines de l’emploi, du logement, de la protection de la santé, de la justice, de l’éducation, de la formation et de la culture, de la protection de la famille et de l’enfance »

L’accès aux dispositifs d’hébergement de droit commun peut donc être revendiqué pour les familles roms migrantes autant que pour un citoyen français en situation de précarité. Et prioritairement même lorsqu’elles vivent en squat et bidonvilles, puisque la loi DALO identifie de fait parmi les publics prioritaires les occupants de « locaux impropres à l’habitation ou présentant un caractère insalubre ou dangereux ».

 L’obligation d’accueil immédiat

Une obligation générale d’accueil immédiat en urgence et, dans un second temps, de réponse adaptée aux besoins est une responsabilité qui incombe à l’État. Ceci implique :

  • de mettre en place une coordination des différents acteurs
  • d’aller au-devant des besoins par un dispositif de veille sociale, qui comprend un service d’appels téléphoniques pour les sans-abris (115) et, ainsi que des accueils de jour, des équipes mobiles, des services d’accueil et d’orientation (SAO) (art. L345-2, D 345-8 et D.348 du CASF)
  • de garantir la continuité du service de veille sociale, qui doit fonctionner sans interruption et pouvoir être saisi par toute personne, organisme ou collectivité (Article L345-2 du code de l’action sociale et des familles)

 La continuité de la prise en charge

Le droit opposable à l’hébergement est lui-même assorti d’un droit à l’accompagnement vers une solution adaptée. (Art 4 de la loi DALO codifié par l’art L.345-2-3 du Code de l’action sociale et des familles)
« Toute personne accueillie dans une structure d’hébergement d’urgence doit pouvoir y demeurer, dès lors qu’elle le souhaite, jusqu’à ce qu’une orientation lui soit proposée. Cette orientation est effectuée vers une structure d’hébergement stable ou de soins ou vers un logement, adaptés à sa situation. »

Ce droit implique que les personnes hébergées ne peuvent non remises à la rue

 Les droits des hébergés

Quelle que soit la nature de l’hébergement, la structure doit respecter les dispositions de la loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale relative aux droits des usagers :

  • Remise d’un livret d’accueil auquel sont annexés la charte des droits et libertés de la personne accueillie et le règlement de fonctionnement (L311-4, L311-7 et L311-9 du code de l’action sociale et des familles, articles R311-33 à R311-37 du CASF)
  • Remise du contrat de séjour ou contrat de résidence (L312-1 du code de l’action sociale et des familles)
  • Information sur les procédures de défense et de recours (saisine de la personne qualifiée ; saisine du représentant du médiateur de la République)
  • Participation directe de la personne aidée à la conception et à la mise en œuvre du projet d’accueil et d’accompagnement la concernant

Enfin, la séparation des membres d’une même famille doit être évitée. Si cela n’est pas possible les structures d’accueil doivent chercher avec les personnes une solution rapide permettant leur réunion (article 134 de la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions de 1998, article L311-9 du CASF)

 Les démarches

 Les dispositifs d’hébergement et de logement

De multiples dispositifs sont référencés dans le dispositif « AHI » (accueil hébergement insertion), qui est un dispositif, piloté par l’Etat, de prise en charge transitoire orienté vers l’accès au logement.

Les personnes ont un statut et des droits différents selon qu’elles sont accueillies en hébergement (avec éventuellement paiement d’une participation financière) ou en logement (avec un bail ou un titre d’occupation). Chaque fois que cela est possible, l’accès direct au logement ordinaire (le cas échéant avec le soutien d’un accompagnement social spécialisé) ou au logement intermédiaire (résidences sociales, maisons relais, logements captés en intermédiation locative, résidences hôtelières à vocation sociale) est censé être privilégié par rapport à une orientation vers l’hébergement.

Les demandes d’hébergement sont formulées auprès des structures par un travailleur social ou par la personne (notamment par appel au service d’appel téléphonique pour les sans-abri en cas de demande en urgence). Dans certains cas, un rapport social (établi par un travailleur social) est requis.

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Les principales modalités d’hébergement et de logement des personnes à la rue

 Les recours possibles en cas de refus hébergement ou de logement

En cas de refus, une procédure de recours amiable peut être engagée suivant le principe du droit au logement et à l’hébergement opposable :

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les recours amiables
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les recours gracieux et contentieux

 Conseils pratiques

 Prévenir les discriminations dans l’accès à l’hébergement d’urgence

Comme cela a été expérimenté (par exemple dans le Val-d’Oise et en Seine-Saint-Denis), des actions d’information en direction des écoutants du 115 peuvent avoir un impact très positif. Dans le Val-d’Oise, les écoutants ont pu se rendre sur un bidonville pour se rendre compte des conditions d’habitat des personnes qui pourraient les saisir.

 Accompagner la saisine des commissions DALO

1) Le risque de se voir notifier une obligation de quitter le territoire (OQTF) : Certaines personnes craignent qu’en faisant des demandes de logement social à la préfecture ou d’hébergement ou en saisissant les commissions DALO, elles s’identifient et soient en retour l’objet d’OQTF. Le risque est théorique mais cela ne doit pas justifier qu’aucune demande ne soit faite.
Concernant des personnes qui seraient déjà sous le coup d’une OQTF ou (ce qui est une tout autre procédure) d’une expulsion du lieu qu’ils occupent : un recours DALO, loin de les mettre en danger, ne peut au contraire que les servir.

2) Les délais. Dans le cas d’une demande d’hébergement, il faut attendre parfois jusqu’à 6 mois (dans certaines commissions) avant de recevoir un accusé de réception de la part du secrétariat de la commission de médiation, puis jusqu’à 6 semaines pour obtenir une décision de la commission, et encore jusqu’à 6 semaines pour se voir proposer un hébergement. Lorsque la demande est refusée, la procédure devant le tribunal administratif peut durer encore plusieurs mois.

3) Le risque d’une orientation vers l’hébergement d’urgence : Les personnes en situation irrégulière risquent de se voir orienter vers l’hébergement d’urgence. Mais si la proposition du préfet en termes d’hébergement d’urgence est inadaptée, il est possible de le refuser en introduisant un recours contentieux. L’inadaptation peut être reconnue par le juge, même si la personne est en séjour irrégulier (par exemple, s’il est établi que cet hébergement oblige la personne à sortir tous les jours, qu’elle n’a pas de clefs propres, pas d’indépendance, qu’elle vit dans l’insalubrité, en sur-occupation…

 Contacts

FAPIL, Fédération des associations et des acteurs pour la Promotion et l’Insertion par le Logement, 221, boulevard Davout 75020 Paris http://www.fapil.net

Fondation Abbé Pierre, 3-5, rue de Romainville, 75019 Paris http://www.fondation-abbe-pierre.fr

Fédération Droit Au Logement, 29 avenue Ledru-Rollin – 75012 Paris, http://droitaulogement.org

 Pour aller plus loin

 Ouvrages :

Ministère de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement, Délégation à l’hébergement et à l’accès au logement, Référentiel national des prestations du dispositif « Accueil - hébergement - insertion », 30 juin 2011

Ministère du logement et de la Ville, DGAS/DGALN, Guide des dispositifs d’hébergement et de logement adapté, sept. 2008

Fondation Abbé Pierre, FAPIL, Guide DALO, Septembre 2012

Comité de suivi de la mise en œuvre du droit au logement opposable, Le bilan du droit au logement opposable pour la période 2008-2014, 2015

 Textes législatifs :

Loi d’orientation n°98-657 du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions (schémas départementaux de l’accueil, de l’hébergement et de l’insertion-SAHI), qui incluent la veille sociale, l’accueil de jour et de nuit, et les dispositifs d’hébergement et de logement d’urgence et temporaire)

Loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale (droits des usagers)

Circulaire n°DGCS/1A/2010/271 du 16 juillet 2010 relative au référentiel national des prestations du dispositif d’accueil, d’hébergement, d’insertion

Code de la construction et de l’habitation : Partie législative (articles L.300-1 et articles L.441-2-3 , L.441-2-3-1 et L.441-2-3-2) et partie réglementaire (R.441-13 à R.441-18-1)

Loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures relatives à la cohésion sociale.

Décret n° 2011-176 du 15 février 2011 relatif à la procédure d’attribution des logements sociaux et au droit au logement opposable

Décret n° 2007-1677 du 28 novembre 2007 relatif à l’attribution des logements locatifs sociaux, au droit au logement opposable et modifiant le code de la construction et de l’habitat

Décret n° 2008-1227 du 27 novembre 2008 relatif au contentieux du droit au logement opposable

Circulaire UHC n° 2007-33 du 4 mai 2007 relative à l’application des dispositions de la loi n° 2007-290 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures relatives à la cohésion sociale

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